Алексей Головков: Суть реформы бюджетирования состоит в смещении акцентов от “управления затратами” на “управление результатами”

Алексей Леонардович, каков уровень новизны предлагаемых подходов к бюджетному планированию (в данном случае имеется в виду «история вопроса» - когда были разработаны методы программно-целевого планирования, с какой целью и для каких условий). В чем заключается движущая идея сегодня, для чего нужно реформировать методы управления ощественными финансами, что должно получиться в результате?

Предлагаемые методы не новы. Опыт программно-целевого планирования применительно к бюджетным расходам широко используется во многих странах мира и нам нужно его адаптировать к текущим проблемам страны. Впервые такой подход был сформулирован министром обороны США Макнамарой в середине прошлого века для оптимизации бюджетных расходов на закупки вооружений.

Позднее во многих развитых странах в той или иной форме была разработана и внедрена система бюджетирования, ориентированного на результат (сокращенно – БОР). Мотив таких реформ очевиден – сокращение сфер неэффективного расходования ресурсов, и выбор таких направлений бюджетных расходов, которые в наилучшей степени соответствуют среднесрочным приоритетам общественного развития.

Сегодня система распределения общественных финансов стала столь сложна, что даже в развитых странах с их более высокой прозрачностью финансовых потоков далеко не всегда видно невооруженным взглядом какие именно расходы приведут к лучшим результатам. Поэтому нужны довольно сложные методы расчетов и процедуры консультаций правительства с институтами гражданского общества по поводу определения приоритетов расходования бюджетных средств.

К ожидаемым результатам этой реформы нужно отнести не только рост эффективности государства, но и распространение философии ответственного отношения к обязательствам, повышение прозрачности финансовых потоков, развитие инструментов диалога власти бизнеса и общества в нашей стране.

Как разработчики видят организационно-технические моменты, в первую очередь взаимдействие с подведомственными Правительству структурами – министерствами, агентствами, службами. Чем для них являются цели – нормативом, индикатором, справочной информацией? Кто будет вести контроль и осуществлять мониторинг процесса – спецальная струкура, нынешний аппарат Правительства? Возможно ли привлечение независимой экспертизы?

По логике реформы основой формирования бюджета станут четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобретет долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы. Это позволит сделать государственные расходы прозрачными, понятными каждому налогоплательщику.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по нескольким направлениям.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, переход к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

В качестве ключевого инструмента для обеспечения целевого характера деятельности субъектов бюджетного планирования предусмотрено использование Докладов министерств и ведомств о результатах и основных направлениях деятельности, которые должны включать:
• основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики;
• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;
• распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде.

Пока мониторинг процесса осуществляет Правительственная Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов. Конечно, со временем должны быть отстроены специализированные организации или институты.

Независимая экспертиза, безусловно, будет нужна и для комиссии, и для министерств, и для организаций, осуществляющих общественный контроль за использованием бюджетных средств.

Руководствовались ли разработчики чужим опытом, если – да,то – чьим, и в какой мере он был успешен? Отдают ли себе отчет разработчики в том, что придется столкнуться с «особыми российскими условиями», а именно – низкой квалификацией управленческого звена, из-за чего программируемые сверху цели и задачи не будут реализованы?

Мы изучаем и стараемся использовать зарубежный опыт, особенно – положительный. В нем много общего, и есть свои особенности. Но даже неуспешный чужой опыт не следует отвергать «с порога», так как в наших условиях он может оказаться плодотворнее.

Что касается низкой квалификацией управленческого звена, то эта характеристика относится далеко не ко всем. Мы отдаем себе отчет в том, что проблема есть, но если не ставить высокую профессиональную планку, то квалификация всегда и будет оставаться низкой, а сегодня чиновник выглядит непрофессионально даже в тех случаях, когда квалификация высока, но не востребована.

Гораздо опаснее другие риски – связанные с такими привычными болезнями, как коррупция, безответственность, несогласованность в работе отдельных чиновников и целых ведомств.

Не может ли возникнуть ситуация, когда министерства и ведомства, желая достичь определенных цифр отчетности, начнут активно «работать» с рыночными предприятиями подведомственной отрасли, заставляя их жертвовать экономической эффективностью ради решения, допустим, социальных и иных программ? Как вообще предлагаемый подход будет воздействать на рыночные условия ведения бизнеса?

Думается, что подобные опасения носят скорее гипотетический характер. Никто не будет принуждать к ухудшению показателей, а их улучшение с помощью давления на рынок может стоить дороже, чем возможный «приз» - прирост бюджетных ресурсов для министерства.

Большую тревогу вызывает знакомое нам по советскому периоду манипулирование показателями при учете, регистрации событий, относящихся к данному показателю. Кстати эти же проблемы возникают везде, даже в благополучной Англии. Избежать их совсем не удастся, но смягчить можно лишь в условиях не только государственного, но и широкого общественного контроля.

Касаются ли предлагаемые методы целевого планирования бюджетного процесса на местах - в регионах, на местах? О каком бюджете идет речь – федеральном или расширенного правительства?

Пока реформа касается федерального бюджета, но уже ясно, что она должна пойти в регионы. Сейчас мы приняли решение начать отрабатывать региональную составляющую на нескольких пилотных региональных проектах, но быстро такие дела не делаются.

Какова бюрократическая процедура внедрения предлагаемого метода – сроки, в какой форме будет реализовываться, касается ли это представительской власти? Что произойдет, если будет меняться как персональная так и коллективная зона ответственности Правительства – отставка отдельного чиновника, изменение профиля ведомства, изменение структуры кабинета министров и т.д.?

В целом реформа рассчитана на три года и, конечно же, касается лишь исполнительной власти. Для представительной власти, кстати, в мире уже существует похожий механизм – это программы партий идущих на выборы и их отчеты перед избирателями. Там показатели эффективности выглядят просто – это результаты выборов. С оценкой результативности Минздрава или Министерства транспорта все гораздо труднее.

Программно-целевой метод будет внедряться в условиях внешней экономической зависимости, которая является доминантой экономического роста, и цели и показатели исходят из установки его удвоения на фоне прекрасной конъюнктуры. Если она резко ухудшится, будет ли смысл заниматься целевым планированием?

Думается, что при ухудшении конъюнктуры потребность в результативности бюджетных расходов будет еще большей, но при резких и грубых секвестрах, которые сопровождают такие ухудшения первое время инструменты тонкой настройки (к которым относится и БОР) теряют свою силу и значимость, позднее при любой стабилизации ситуации они вновь их набирают.

Какова роль в обсуждаемом процессе целевых программ, финансируемых из бюджета - федеральных и региональных?

Эта роль – ключевая. По новой логике все обоснования новых расходов должны представлять собой федеральные или ведомственные бюджетные программы.

Как предполагаемая реформа увязана с реформой госаппарата (административной реформой)?

Мы понимаем, что подобная увязка необходима и считаем, что многие ведомства с необходимостью придут к тому, чтобы изменять свою структуру и мотивировать сотрудников так, чтобы их деятельность была направлена на улучшение общего результата, но пока методических проработок на эту тему немного. Здесь еще предстоит немало поработать.

Будут ли «денежные излишки», в частности – средства Стабфонда (свыше 500 млрд. Руб.) расходоваться в соответствии с предлагаемой концепцией, то есть, в соотвествии с логикой построения бюджета?

Стабилизационный фонд создавался как страховой резерв на случай ухудшения нефтяной конъюнктуры. Когда такое случится, средства из него поступят в бюджет, и далее будут расходоваться по общим для всего бюджета принципам. Появятся ли какие-то дополнительные решения о расходовании средств Стабилизационного фонда на иные цели в благоприятной ситуации пока говорить преждевременно, но в любом случае все новые обязательства бюджета должны будут распределяться между заявителями программ на конкурентных принципах.

3 ноября 2004