О лице и изнанке налоговых законов Михаил Орлов: «От беспомощности налоговых органов сложилась порочная налоговая система, когда можно ткнуть пальцем в любого и сказать, что он уклоняется от налогов»

Ожидаемые неожиданности - именно так можно охарактеризовать результат работы депутатов Государственной думы в ходе весенней сессии. О причинах и следствиях принятых депутатами решений в области учета и налогообложения рассуждает Михаил Орлов, председатель экспертного совета по налоговому законодательству Комитета по бюджету и налогам Госдумы России.

- Весенняя сессия Госдумы, затянувшаяся до августа, выдалась на редкость плодотворной в налоговом плане. Какой из законопроектов, принятых нижней палатой, вы считаете самым достойным, а какой неудачным?

- Наиболее удачны с точки зрения налогоплательщика и перспектив дальнейшей либерализации налоговой системы поправки в главу о ЕСН Налогового кодекса¹, снижающие ставку налога до 26 процентов. А отмена ограничений по доступу к регрессивной шкале во многом упростит работу бухгалтеров. Им больше не придется считать средневзвешенную зарплату по предприятию.

- Только один?

- В числе других судьбоносных проектов можно назвать поправки в часть первую Налогового кодекса, связанные с административной реформой. Федеральным законом от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ не только переименовываются министерства и ведомства, но еще и серьезным образом перераспределяются полномочия контролирующих финансовых органов между собой. Интересного много. Во-первых, теперь разъяснения по налогам будет давать Минфин, а не ФНС, хотя не очень понятно, как он справится с такой нагрузкой. Во-вторых, налоговая служба лишается права издавать нормативные правовые акты в области налогообложения. В-третьих, отсрочки, рассрочки и инвестиционные налоговые кредиты будут теперь представлять налоговики. Кроме того, небезынтересно узнать, что из числа налоговых органов законом исключены межрегиональные налоговые инспекции. Если раньше к ним, согласно пункту 1 статьи 30 НК РФ, относилось министерство и его подразделения, то теперь «подразделения» трансформировались в «территориальные органы», то есть те инспекции, которые привязаны к земле. Тем самым ставится под вопрос - большой и жирный - право на существование межрегиональных налоговых инспекций: по крупнейшим налогоплательщикам, отраслевых и др. Правда, ФНС, видимо, об этом не знает, во всяком случае почему-то их не ликвидирует.

- Хм...

- Очень большой и интересный закон был о поправках в первую и вторую части НК РФ² в рамках реформы межбюджетных отношений. Помимо традиционного перераспределения налоговых доходов этот закон еще и существенным образом пересмотрел такие, например, категории налогового права, как законодательство о налогах и сборах. Это понятие теперь сформулировано более четко, с тем чтобы исключить издание каких-то суррогатных актов типа постановления областной думы, вносящего изменения в порядок налогообложения.

- Вот вы похвалили закон о ЕСН, однако под предлогом снижения налога в нем прошел ряд поправок, ухудшающих положение налогоплательщиков. В частности, лишились льгот организации, перечисленные в подпункте 8 пункта 1 статьи 238 НК РФ: ЖСК, садоводческие товарищества и др. Чем это вызвано?

- Когда я работал в Минэкономразвития, мы были завалены письмами с жалобами, что, мол, у ЖСК и садоводов льгота по ЕСН есть, а товариществам собственников жилья такой льготы не предоставлено. Мы тогда выходили с инициативой, и ее поддержало МНС, чтобы товарищества тоже не облагать налогом. Это же бессмысленно, деньги просто будут выплачиваться «вчерную». Депутаты решили уравнять народ в правах иначе. Взять и обложить налогом всех. Логика такова: разве не должен тот же сторож, работающий в ЖСК, получать пенсию, услуги по социальному обеспечению? Парламентарии считают, что любой фонд оплаты труда должен облагаться одинаковыми налогами, нести одинаковую нагрузку. В этом есть своя логика, не могу сказать, что я полностью с ней согласен, но мне она понятна.

- А за что отобрали льготу у сельхозпроизводителей по выплатам в натуральной форме?

- Во многом льготы были исключены из-за того, что в кодексе появилась новая глава о едином сельхозналоге. Соответственно у сельхозпредприятий появился выбор: либо более либеральный режим ЕСХН (в рамках которого ЕСН не платится), либо работа в общем порядке.

- С достижениями понятно, а какой из принятых Госдумой законопроектов самый неудачный, на ваш взгляд?

- Тем же Федеральным законом № 95-ФЗ очень сильно повышена базовая доходность по «вмененке» - в полтора раза. Официальная версия инициаторов изменения - корректировка на инфляцию. Но даже если не брать во внимание тот факт, что за два года существования этого спецрежима инфляция вряд ли составила 50 процентов, не надо забывать о том, что у нас есть специальный коэффициент К3, который уже учитывает инфляцию. Таким образом, одна и та же инфляция была учтена дважды. Сегодня это очень хорошо продается на фоне борьбы за доходные источники муниципалитетов. Дополнительные доходы местным бюджетам, безусловно, нужны, но вот так просто, в полтора раза, без какого бы то ни было обоснования повышать налог - опасная тенденция.

- Вообще говоря, он и так был не мизерный...

- Когда разрабатывалась глава о ЕНВД, а я принимал в этом непосредственное участие, за базовую доходность принимались усредненные показатели по налогу, существовавшие тогда в Санкт-Петербурге - самом большом и дорогом городе из всех, где тогда действовал спецрежим. Питерскую доходность увеличили на 30 процентов и получившуюся цифру закрепили в кодексе. А сейчас получается, что эту и без того завышенную базовую доходность повысили снова.

- Да еще перевели на спецрежим автостоянки и рекламщиков.

- Меня это пугает по двум причинам. Во-первых, не вижу ничего хорошего в складывающейся тенденции переводить на ЕНВД все больше и больше видов деятельности. Очевидно, что этот спецрежим ничего общего с нормальной системой налогообложения, теми принципами, которые еще Адам Смит пропагандировал, не имеет. Два года назад мы рассматривали ЕНВД как временную меру, которая позволит улучшить администрирование налогообложения мелких предпринимателей. В идеале такого налога в принципе не должно существовать в налоговой системе. Фактически это некая дань, которую платят государству. Во-вторых, перевод на ЕНВД дополнительных видов деятельности означает, что государство настолько слабо, что просто не может их контролировать в обычных условиях и с каждым разом становится все слабее и слабее. Мне казалось, что мы уже научились администрировать любые налоги, тем более в рекламном бизнесе, где, если захотеть, все прекрасно контролируется.

- А что с прочими поправками по ЕНВД? Предлагалось вроде уточнить понятие розничной торговли, исключить из налогооблагаемой базы подсобные помещения...

- Нет, в этой части кодекс не правился.

- Вопрос с увеличением порога перехода на «упрощенку» не рассматривался?

- На серьезном уровне нет. Поднималась, конечно, тема: а вот неплохо было бы... Но поскольку правительство категорически против, серьезного увеличения в ближайшее время ожидать не приходится.

- С чего такая нелюбовь к «упрощенцам»?

- По многим причинам. Сегодняшний лимит оборота достаточно большой для того, чтобы его еще увеличить. Дело в том, что изначально упрощенная система была придумана для совсем мелкого бизнеса: торговцев пирожками, обувных мастерских. А далее в процессе дискуссии вдруг появились эти обороты, причем достаточно существенные. На момент отмены закона об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства № 222-ФЗ лимит, определяющий субъекта малого предпринимательства, составлял 10 млн рублей. В действующем Налоговом кодексе эта сумма была увеличена до 15 млн рублей. Если учесть, что этот режим позволяет не платить НДС, то дальнейшее увеличение оборота может привести к самым неприятным последствиям, в том числе и росту выпадающих доходов бюджета. И потом, какой же это малый бизнес при оборотах в 500 000 долларов США?! Нет, я понимаю, среднему бизнесу тоже хотелось бы упростить себе жизнь. Но я бы лучше сконцентрировал внимание на либерализации общего режима налогообложения: и НДС снизить, и отчетность упростить, а не пытаться влезть в эти маленькие узкие воротца всем стадом.

- Ну, хорошо. Если уж членство в стаде «упрощенцев» столь эксклюзивно, почему бы не позволить им уплачивать НДС в добровольном порядке? Просят же.

- Эта идея не лишена здравого смысла. Изначально Минэкономразвития, ставшее два года назад инициатором главы НК об УСН, возражало против добровольной уплаты НДС. Впоследствии, проанализировав все «за» и «против», мы пришли к выводу, что ничего страшного в этом нет. Но для начала решили обкатать новшество на главе о ЕСХН, тем более что она строилась по образу и подобию «упрощенки». В подготовленном Минэкономразвития в 2003 году законопроекте с новой редакцией главы о ЕСХН, который был внесен правительством в Госдуму, была предусмотрена добровольная уплата НДС. О своем желании уплачивать налог налогоплательщик должен был сообщить в заявлении о переходе на спецрежим и впоследствии быть плательщиком НДС на весь период применения спецрежима, но депутаты убрали из законопроекта эту норму и больше к вопросу не возвращаются.

- Как обычно, загубили все самое хорошее...

- Та аргументация, которую приводили депутаты, не позволяет мне сделать вывод, что введение добровольной уплаты НДС для «упрощенцев» может привести к каким-то серьезным перекосам, злоупотреблениям и проч. В свое время мы обсуждали этот вопрос с МНС. Налоговики не видели в этом особых проблем. Их пугало лишь, что само понятие «добровольная уплата НДС» немножко ассоциируется с тем, что налогоплательщик в каждом конкретном случае будет думать: платить ему НДС или нет. Это не так. Налогоплательщик в самом начале заявляет о своем желании платить НДС. Мол, да, я буду вести весь учет, сложный, нудный, сдавать декларацию, я готов на это, зато смогу сохранить свое право присутствовать в этой технологической цепочке. Мне кажется, этот вопрос еще будет поднят, но прогнозировать его исход сложно.

- Раз уж мы затронули тему НДС... Поделитесь вашим мнением о задумке с НДС-счетами. Недавно правительство вновь вернулось к этому вопросу, на сей раз в какой-то непонятной «мягкой форме». Не поступало ли в Госдуму каких-либо инициатив на этот счет?

- Каких-либо законодательных инициатив я пока не видел. Что касается «мягкой формы» НДС-счетов, я полагаю, что Минфин сейчас придумал этот термин для того, чтобы просто свести на нет свою же идею спецсчетов. Нас полгода убеждали в их необходимости, говорили о якобы огромном значении в борьбе с недобросовестными налогоплательщиками, а теперь, когда даже Минфин убедился в порочности самой идеи спецсчетов, он пытается красиво от нее отказаться, придумав термин «мягкий вариант».

- А что это?

- В докладе, который делал Минфин для правительства, говорилось о том, чтобы выделять в банковских учетных регистрах НДС отдельной строкой с тем, чтобы контролирующие органы могли следить за потоками налога. На самом же деле это никоим образом не стимулирует собираемость налога, поскольку на основе полученной таким образом информации нельзя будет судить о сумме НДС, подлежащей уплате в бюджет. Зато сделать это несложно, поскольку потребует лишь перенастройки программного обеспечения банков. Если чиновники таким вот интеллигентным образом, не позорясь, хотят отказаться от самой идеи НДС-счетов, я только могу приветствовать это.

- Кстати говоря, если уж они такие инициативные, пусть лучше выполняют наказы президента, озвученные в послании Федеральному собранию. О спецсчетах там речи не шло, зато такая полезная идея, как разграничение налоговой оптимизации и уклонения от уплаты налогов, пришлась бы кстати... Как вы считаете? Да и Карен Оганян неоднократно высказывался о создании банка схем...

- Идея-то хорошая, только реализовать ее невозможно, причем, как мне кажется, даже на законодательном уровне. Вы думаете, суд каждый раз будет оценивать, оптимизация это или уклонение? Вряд ли. Что касается заявления Оганяна, не думаю, что это предложение можно воспринимать серьезно. Невозможно сделать банк схем уклонения от уплаты налогов. Способности налогоплательщиков создавать схемы будут всегда опережать возможности налоговиков их отследить. Именно от запутанности налогового законодательства и беспомощности налоговых органов сложилась порочная налоговая система, когда можно ткнуть пальцем в любого и сказать, что он уклоняется от налогов, и даже доказать это в суде.

- Так нельзя ли законодательно ограничить людей от таких «тычков»?

- Я пока не вижу, как это можно законодательно решить. Одной из компаний доначисляют уже не первые сто миллиардов налогов, сокрытых от государства. У меня в такой ситуации возникает вопрос: а что все это время делали налоговые органы? Если за год вдруг взыскивается 100 млрд рублей, это означает, что весь год налоговая служба просто не работала, иначе как она могла просмотреть такую сумму? И почему эта недоимка вскрылась только сегодня? Потому, что налогоплательщик был недобросовестным, или потому, что в бюджете не хватает денег, или почему-то еще? Трагедия нашей налоговой системы заключается в том, что сегодня никто не может быть уверенным, что завтра у него не будет выявлена недоимка по налогам. И добросовестность налогоплательщика здесь абсолютно ни при чем.

- Ну-у-у, у нас закон используется не только для борьбы с олигархами, но и для борьбы олигархов между собой. Взять хоть поправки о рекламе пива. Ну не верится мне, что речь действительно идет о здоровье нации.

- Не могу сказать, что я большой спец в области рекламного бизнеса и законодательства о рекламе, но, наблюдая за схватками других отраслевиков, заметил, что, как правило, ничего общего такие действия со здравым смыслом, с заботой о молодежи и старушках не имеют. Как говорят, если б у нас не было старушек, их стоило бы выдумать. Я думаю, что в данном случае тоже имеет место схватка каких-то хозяйствующих субъектов, просто они выясняют свои отношения посредством внесения поправок в законы. А уж какая при этом приводится официальная аргументация, не имеет значения. Кстати, на мой взгляд, примерно из той же серии закон, повышающий ставку НДПИ по нефти.

- Да, там как-то лихо все прошло, сразу в трех чтениях...

- Хуже, сначала повысили ставку с 347 до 400 рублей, а уже через месяц передумали и повысили до 419 рублей. Ужас в том, что расчетов последствий такой индексации ставки никто не делал. Просто арифметически выходит, что подобное повышение компенсирует ожидаемые «выпадающие доходы», а что при этом ряд компаний может сократить объем добычи, потому что она становится просто нерентабельной, никто не думал. Нужно было закрыть дыру в бюджете, нашли заплату.

- Эх, какую бы заплату найти против определения КС РФ по НДС и заемным средствам... Не собираются ли законодатели вносить какие-то поправки по этому вопросу?

- Говорить о какой-то реакции депутатов еще рано. Понятно, что судьи хотели «как лучше, а получилось как всегда». Уверен, что, если на практике налоговые органы и суды будут следовать буквальной трактовке определений КС №168-О и 169-О, прежде всего пострадают само государство и государственные крупные компании.

- А что делать-то?

- Оптимальный вариант - убедить правительство в том, что уплата налога в составе платы поставщикам вообще не должна рассматриваться в качестве основания для включения сумм налога к вычету. К вычету НДС надо принимать не после реальной уплаты, а только лишь на основании полученного счета-фактуры, как это сделано в Грузии, и внести соответствующие поправки в законодательство, но надеяться на поддержку правительством такой идеи в ближайшем времени нереально. Минфин с ФНС будут жестко отстаивать свои позиции. В качестве компромисса на первом этапе можно внести поправки в НК, подчеркнув, что к вычету принимается налог независимо от источника используемых для уплаты средств. Но также следует понимать, что любые поправки в НК будут распространяться только на будущее, в то время как определение КС действует и в ретроспективе.

- Что же теперь - в массовом порядке пересчет, доплата налога и штрафные санкции?

- Я полагаю, что правительство должно сделать официальный запрос в Конституционный суд3. А он уж мог бы пояснить, что в своих определениях он имел в виду случаи, когда речь идет о каких-то криминальных финансовых операциях, а не об операциях, обычных для делового оборота.

- То есть только на таком уровне? А рядовой налогоплательщик что-нибудь может?

- Рядовой-то может, но в данном случае его голос скорее не будет услышан. Ведь КС хотел помочь государству и просто решил опередить паровоз - принять решение, которое, как ему казалось, поможет власти собирать налоги. Если же государство в лице правительства своим запросом обозначит те трудности, с которыми оно столкнется, может, КС и не будет столь категоричен в своих выводах.

- Хочется верить, равно как и в то, что жилищная реформа не уподобится пенсионной. Что вы скажете насчет восьми налоговых законов в рамках реформы, подписанных президентом по результатам осенней сессии?

- Вообще, в так называемом жилищном пакете многое для меня осталось неясным. Я не очень понимаю, как с жилищной реформой сопрягается уже принятый закон об освобождении от НДС операций по реализации жилья. Говорят, что это снизит цены на квартиры. На мой взгляд, может случиться обратное и цены просто вырастут. Ведь застройщик, будучи освобожденным от уплаты НДС при продаже, входящий налог, уплаченный им в составе своих материальных затрат, вычесть не сможет и будет вынужден включить его в цену реализации.

- Неожиданный поворот... А что с имущественным вычетом? Неужели не радует?

- Достаточно революционно выглядит поправка к статье 220 кодекса, согласно которой имущественный вычет можно будет получить не только в налоговом органе, но и у работодателя. С одной стороны, конечно, хорошо, что не нужно до конца года ждать вычета. С другой - я полагаю, что возникнет дополнительная путаница в применении главы 23 НК РФ. Ведь, согласно поправкам, основанием для предоставления вычета работодателем является подтверждение налоговым органом права на получение этого вычета. Так что к налоговикам обращаться все равно придется. Так какой смысл? Это еще больше запутает людей. Одно из преимуществ главы 23 - это ее простота. От любых перемен, сделанных даже из самых благих побуждений, я полагаю, будет только хуже.

- А будет ли лучше от поправок в главу 25 НК РФ, которая как раз простотой и ясностью не отличается?

- По поводу поправок к главе 25 у депутатов было очень много претензий к внесенному правительством законопроекту. Минфин пытался представить изменения как чисто техническую правку, но в ходе рассмотрения выяснилось, что это далеко не так. Законопроект приняли в общих чертах в первом чтении, отразив отдельно многочисленные претензии. Полагаю, что ко второму чтению этот документ будет очень сильно переработан.

- А что там написано?

- Предложений очень много: это и особенности налогообложения реорганизационных процедур, и особенности налогообложения грантов, и порядок включения в состав расходов затрат на добровольное страхование, и дополнительные расходы на освоение природных ресурсов, и некоторые преференции для общественных организаций инвалидов, и многое другое.

- А что будет с налоговым учетом? Его будут сближать с бухгалтерским?

- Насколько я смог заметить, каких-либо предложений, направленных на сближение налогового и бухгалтерского учета, в законопроекте нет.

- Значит, ожидать отмену налогового учета не приходится?

- Честно говоря, если меня попросят исправить или написать закон о сближении налогового и бухгалтерского учета, я даже не знаю, в каком направлении идти. Плюнуть ли вообще на налоговый учет и вернуться к бухгалтерскому или нет - вопрос спорный. Но то, что за два года выросла самостоятельная система финансового учета - налоговый учет, мне кажется неправильным.

- Там еще предлагалось открыть перечень прямых расходов...

- Да, и предлагается установить, что налогоплательщик самостоятельно определяет в учетной политике для целей налогообложения перечень прямых расходов, связанных с производством товаров, работ, услуг.

- А что еще в осеннюю сессию собираются рассмотреть?

- Я надеюсь, что будут приняты поправки в главу о НДС, направленные на упрощение процедуры возврата налога экспортерам и освобождения от НДС авансовых платежей. Поручение президента надо выполнять. Должны наконец домучить проект главы НК РФ о госпошлине. Что будет с главой о налоге на имущество физлиц, пока непонятно.

- А в какой она стадии?

- Правительство проект пока не внесло в Думу. В законопроекте о налоге на наследование и дарение тоже точку надо поставить. С налогом на недвижимость не знаю, что получится. Правительство рассчитывает, что эта глава кодекса будет принята, хотя последствия вряд ли предвидит.

- А в чем проблема? В расчете стоимости имущества по рыночным ценам?

- Да, в законопроекте фигурирует некая «рыночная стоимость», но на самом деле она не совсем рыночная. Это некая нормативная стоимость, которая является результатом применения некоей расчетной методики. В идеале эта стоимость стремится к рыночной, но на практике все-таки ей не соответствует. Как посчитать реальную рыночную стоимость, мне непонятно, если только не идет речь о привлечении индивидуальных оценщиков, которые будут делать расчет по каждому сараю. Диапазон точек зрения, обозначенных сегодня при обсуждении законопроекта, позволяет сделать вывод, что проект еще очень сырой и нечего народ мутить его принятием. Хорошо хоть оторвали этот налог от жилищного пакета - хоть есть время подумать над ним. В жилищном пакете мог быть принят любой закон, независимо от степени его проработки и обоснованности. Вот это все и вышеупомянутые поправки в главу о налоге на прибыль и есть предмет нашей работы осенью.

- Не так густо, как в весеннюю сессию...

- Да ну что вы, набросают нам еще. Ведь законопроектная работа осенью во многом определяется бюджетом, который будет внесен к тому времени. Под бюджет будут срочно-срочно принимать налоговые законы. В любом случае, я думаю, осень будет жаркой.

² Имеется в виду Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ.

³ Запрос-то правительство сделало, только через несколько дней, видимо испугавшись, его отозвало. Так что вопрос о возможности вычета НДС, оплаченного непогашенными заемными средствами, остается открытым. Арбитражная практика складывается по-разному.

Журнал "Двойная запись" №10, 2004