Интервью С.Д. Шаталова журналу “Российский налоговый курьер” «Снижение налоговой нагрузки должно сопровождаться адекватным усилением контроля»

Биографическая справка

Сергей Дмитриевич, первый вопрос, который мы хотели бы вам задать, связан с административной реформой. В соответствии с Указом Президента и постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 Минфин России координирует и контролирует деятельность Федеральной налоговой службы. Разработаны ли конкретные механизмы взаимодействия Минфина и ФНС?

Министерство финансов всегда тесно взаимодействовало с Министерством по налогам и сборам, которое преобразовано в ФНС, не вмешиваясь при этом в конкретную оперативную работу налоговых органов. Практически все сложные вопросы применения налогового законодательства мы согласовывали на различных уровнях, вместе готовили предложения по его совершенствованию, разрабатывали методические рекомендации по применению отдельных глав Налогового кодекса. Полагаю, что в этом плане никаких принципиальных изменений не должно произойти. Совместная работа — залог выработки взвешенных решений.

К сожалению, в некоторых случаях мнения МНС и Минфина не совпадали, что при одновременных взаимоисключающих разъяснениях создавало проблемы, в том числе и для налогоплательщиков. Думаю, что в новых условиях такие ситуации будут исключены.

Последние поправки в часть первую Налогового кодекса перераспределили полномочия Минфина и ФНС в налоговой сфере, передав все правоустанавливающие функции Минфину, а правоприменительные — ФНС. Однако это вовсе не значит, что ФНС будет заниматься исключительно налоговыми проверками. Всю информацию о действующих налогах и сборах, разъяснения о порядке заполнения налоговых деклараций, то есть фактически о правилах формирования налоговой базы по всем налогам, налогоплательщик по-прежнему сможет получать непосредственно в налоговых органах.

Обобщение и анализ проблемных вопросов, а также выработка конкретных предложений тоже в значительной степени останется за ФНС, поэтому очень важно сохранить те структуры службы, которые заняты методологическими вопросами.

В то же время издание всех нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и разъяснения по вопросам применения налогового законодательства переходят к Минфину, а в части региональных и местных налогов — к соответствующим финансовым органам. Кроме того, Минфин должен будет утверждать формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, а также порядок их заполнения.

Понятно, что без тесного взаимодействия Минфина и ФНС не обойтись. О некоторых механизмах взаимодействия мы уже принципиально договорились, другие будут отрабатываться по мере необходимости.

Отмечу также, что к налоговым органам от Минфина и территориальных финансовых органов перешло право предоставлять отсрочки или рассрочки, налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит. Решение об изменении срока уплаты налога принимается непосредственно ФНС или территориальным налоговым органом по согласованию соответственно с Минфином или территориальным финансовым органом, а в части ЕСН — с внебюджетными фондами. Иной порядок предусмотрен только в отношении государственной пошлины и налогов, контролируемых таможенными органами.

В связи с новыми функциями планирует ли Минфин пригласить на службу в свои подразделения специалистов из МНС?

Несомненно. В Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина уже перешли более 30 человек из МНС и ГТК. Это опытные специалисты-методологи, без знаний и опыта которых нам не обойтись.

Как вы только что подчеркнули, одна из новых функций Минфина — это разработка и утверждение форм налоговых деклараций, расчетов по налогам, а также методических рекомендаций. Означает ли это, что в скором времени формы налоговой отчетности могут кардинально измениться?

Думаю, что нет. Никакого пересмотра налоговых деклараций и других форм отчетности Минфин не планирует.

Те налоговые декларации, которые применяются сегодня, легитимны, не нуждаются в переутверждении в рамках административной реформы и вполне адекватны потребностям как налоговых органов, так и налогоплательщиков. Конечно, в случае необходимости изменять и утверждать их будет уже Минфин на основе предложений ФНС.

Если говорить о ближайшем будущем, как изменится роль налогового администрирования?

Я полагаю, что по мере проведения налоговой реформы, в ходе которой сокращается число налогов, снижается налоговая нагрузка, изменяются в лучшую сторону правила налогообложения, вопросы налогового администрирования и налогового контроля будут выходить на первый план. Устанавливая низкие налоги, государство вправе жестко требовать их уплаты, поскольку одно только снижение налогов само по себе недостаточно для того, чтобы побудить недобросовестных налогоплательщиков в полном объеме исполнять свои налоговые обязательства. А без этого на рынке не будет равных условий, поскольку тот, кто не платит налогов, будет иметь очевидное конкурентное преимущество перед честным налогоплательщиком. Иными словами, снижение налоговой нагрузки должно сопровождаться адекватным усилением контроля.

Наведение порядка в этой сфере является не столько даже фискальной задачей государства, сколько важным элементом создания здоровой экономической среды и привлекательного инвестиционного климата. Об этом, кстати, все чаще говорят и сами предприниматели.

Вы имеете в виду какие-то поправки в налоговое законодательство?

Не только. Прежде всего — ту контрольную работу, которая проводится в рамках действующего законодательства и возможности которой еще не исчерпаны. Возьмем, например, налоговую проверку. Совсем недавно Конституционный Суд подтвердил, что та норма Налогового кодекса, которая гласит, что в срок проведения налоговой проверки включается только время фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика, справедлива и не вызывает сомнений. С этой точки зрения нам править в Кодексе ничего не нужно. Понятно, что если налоговые органы начали проверку, они вправе запросить материалы, по которым могут потребоваться экспертиза или встречные проверки. А для этого нужно время. Но в основном проверяющие работают с копиями документов и не создают никаких препятствий для нормальной деятельности налогоплательщика. Эта норма вряд ли должна пересматриваться, но и налоговые органы не должны злоупотреблять своими возможностями, понимая, что добросовестные налогоплательщики — основа общества и государства, а налоговая культура создается на основе взаимного уважения всех участников налоговых правоотношений.

А вообще сама концепция налоговой проверки может измениться?

По налоговым проверкам я бы не стал сейчас формулировать однозначную позицию. Могу сказать лишь о том, что лично у меня вызывает сомнения. Во-первых, это нормы Кодекса, касающиеся оформления результатов налоговой проверки и результатов рассмотрения возражений налогоплательщика. Во-вторых, это действия сторон, в том числе налоговых органов, это возможность налогоплательщиков участвовать в обсуждении акта налоговой проверки и возражений по нему. На мой взгляд, в Налоговом кодексе должны быть процессуальные нормы, регламентирующие, каким образом налогоплательщики и налоговые органы выясняют друг с другом отношения и сближают позиции. Это — очень важный элемент досудебного разбирательства. Налогоплательщики, налоговые органы и государство должны быть заинтересованы в том, чтобы досудебная процедура решения споров стала преобладающей и до суда доходило гораздо меньше дел, чем сегодня. Большинство государств идет именно по этому пути. У нас же, к сожалению, складывается прямо противоположная практика. В то же время я не думаю, что мы готовы принимать решения — как в некоторых странах — о том, чтобы налоговые органы и налогоплательщики шли на мировую и договаривались о сумме. В сегодняшних условиях это очень опасно.

Сергей Дмитриевич, давайте поговорим о будущем конкретных налогов. Начнем с налога на прибыль. Каковы перспективы сближения налогового и бухгалтерского учета?

Мы предпринимаем серьезные шаги в этом плане. В частности, предложения по сближению налогового и бухгалтерского учета предусмотрены проектом поправок в 25-ю главу Налогового кодекса, который Госдума приняла в первом чтении 5 августа. В октябре, максимум в ноябре, этот законопроект должен быть принят окончательно.

Следующий вопрос — по реформе НДС. В ежегодном послании Федеральному Собранию, а затем и в бюджетном послании Президент России подчеркнул необходимость отмены взимания НДС с авансов. По его мнению, также нужно решить вопросы своевременного возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений. Готовит ли правительство в связи с этим какие-либо предложения?

Что касается НДС с авансов, на мой взгляд, здесь две проблемы: НДС с авансов по экспортным поставкам и НДС по внутренним оборотам. Можно было бы разрешить не уплачивать этот налог с экспортных поставок по экспортным контрактам. Сегодня это положение действует только в отношении поставок по длительным контрактам.

Для НДС по внутренним оборотам отмена взимания налога с авансовых платежей — это, скорее, полумера. Более актуальная задача — назревший переход на метод начисления по уплате НДС. И если мы хотим гармонизировать нашу налоговую систему с европейскими аналогами, нужно ориентироваться на VI Директиву ЕС. А согласно этому документу сумма «выходящего» НДС начисляется по наиболее ранней из трех дат: по дате поставки товара, дате выставления счета-фактуры или дате поступления денежных средств. Соответственно, по этим критериям следует и принимать к вычету суммы «входящего» налога.

Это очень важный момент. Если нам удастся перевести уплату НДС на метод начисления, вопрос об авансах станет второстепенным, поскольку он имеет принципиальное значение исключительно при кассовом методе. Однако назвать конкретный срок, когда такое предложение превратится в законопроект, пока сложно. Думаю, это дело ближайшего года, может быть, — двух.

В те же сроки, по-видимому, будут решены и вопросы ускорения возмещения НДС при капитальном строительстве и экспортных поставках. Но при этом предстоит решить проблему налогового администрирования НДС и поставить барьеры для криминальных действий, приводящих к неправомерным возмещениям налога.

С 2006 года планируется снизить ставку НДС. В Минфине по-прежнему считают, что ставка налога должна быть единой для всех налогоплательщиков?

Да. Предполагается, что с 2006 года ставка будет единой — 16 процентов. Таково предложение правительства.

Дискуссии по поводу возможного введения НДС-счетов в последнее время поутихли. И все же Минфин настаивает на введении подобных счетов?

Действительно, вопрос о введении НДС-счетов обсуждался довольно долго. Были проанализированы возможные последствия как для налогоплательщиков, так и для государства. Конечно, у НДС-счетов есть и плюсы, и минусы. Плюсы заключаются в том, что очень многие схемы, с помощью которых сегодня уклоняются от уплаты налогов, в условиях НДС-счетов практически не работают. Для государства это является гарантией того, что налоги будут собираться в полном объеме. Другой плюс — создание равных конкурентных условий для всех участников рынка. Как я уже говорил, сегодня эта задача является одной из самых важных.

Минусы НДС-счетов тоже очевидны. Часть средств, которыми сегодня налогоплательщик распоряжается свободно, переводится в специальную расчетную систему и может расходоваться только целевым образом. По нашим оценкам, эта сумма может составить 100—150 млрд. руб. Хотя это и не так много в макроэкономическом плане, эту сумму придется покрывать за счет кредитов, что обойдется налогоплательщикам в 15—20 млрд. руб. Есть и другие минусы, связанные, например, с возмещением излишне уплаченного налога.

Поэтому система НДС-счетов в том виде, в котором она задумывалась изначально, вряд ли будет реализована. К тому же опыт Болгарии, где подобная система применяется уже третий год, пока демонстрирует не слишком оптимистичные результаты.

Скорее всего, будет предложена другая, более мягкая система НДС-счетов. Такие счета не будут «изолированными», как в первоначальной версии, и налогоплательщик сможет свободно распоряжаться средствами на них. Но все расчеты по НДС должны осуществляться только через такие счета. Это позволит оперативно получать информацию, анализировать ее с точки зрения выявления подозрительных операций и налогоплательщиков. Думаю, что в таком информационном ключе НДС-счета вполне возможны.

Но, разумеется, и в более мягком варианте введение системы НДС-счетов потребует очень серьезной подготовительной работы. Следует оценить дополнительные затраты банков, а также решить технические вопросы, связанные с обработкой огромных информационных массивов. Все эти вопросы еще не проработаны должным образом, так что о введении НДС-счетов с 2005 года говорить не приходится.

Сергей Дмитриевич, говоря о перспективах налоговой реформы, нельзя не затронуть один практический вопрос — о взимании НДС. В Определении Конституционного Суда от 08.04.2004 № 169-О говорится, что налогоплательщик не вправе принять НДС к вычету по товарам, работам и услугам, оплаченным за счет заемных средств, до тех пор, пока не рассчитается с заемщиком. Подобное решение суда ставит под удар очень многих налогоплательщиков, поскольку бизнес, как правило, оперирует заемными средствами. Какова позиция Минфина по этому вопросу?

Конституционный Суд совершенно справедливо своим определением отсек возможность возмещения НДС при использовании некоторых схем, связанных с переуступкой права требования или вексельными расчетами. В то же время буквальное прочтение определения ставит под сомнение возможность принятия к вычету НДС при расчетах заемными средствами до тех пор, пока не завершены расчеты с кредитором. Я не исключаю, что Правительство РФ обратится с ходатайством дополнительно разъяснить правовую позицию Конституционного Суда в этой части.

С 2006 года планируется ввести в действие новый налог на имущество физических лиц. Но в июне Дума в первом чтении приняла проект главы Налогового кодекса о местном налоге на недвижимость. Осенью он должен быть рассмотрен во втором чтении. Сергей Дмитриевич, все же какой из этих налогов будет введен, ведь, по сути, они идентичны?

Законопроект о местном налоге на недвижимость, а по сути — о налоге на жилую недвижимость, вызывает очень много вопросов. Причем не только у Минфина, но и у депутатов. Поэтому будет создана рабочая группа, которая этот законопроект проанализирует и примет взвешенное решение.

Совершенно очевидно, что существуют проблемы с налогообложением недвижимого имущества. Стратегической целью, изначально определенной правительством, является введение единого налога на всей территории страны. Но для этого необходимо создать и поддерживать кадастры объектов недвижимости и прав собственности на них, систему массовой оценки недвижимости. Чтобы отработать все технические моменты, необходимо повсеместно ввести новый земельный налог, базирующийся на кадастровой стоимости земельных участков, а также налог на имущество физических лиц, основанный на массовой оценке жилья и других объектов недвижимости. Практика их взимания поможет понять, каким должен быть единый налог на недвижимость.

Новый земельный налог уже станет серьезным шагом вперед по сравнению с действующей платой за землю, которая давно утратила экономическое содержание и морально устарела. Сегодня формирование земельного кадастра приближается к завершению. Поэтому есть основания предоставить тем регионам, которые будут к этому готовы, право, подчеркиваю — право, а не обязанность, вводить новый налог даже с 2005 года.

Мы предполагаем, что с 2006 года земельный налог будет введен на всей территории России.

А как складывается ситуация с налогом на имущество физических лиц?

Здесь все несколько сложнее. Сейчас Минэкономразвития вырабатывает методику массовой оценки жилья. Представить свои предложения по этой методике министерство сможет только в конце ноября. Однако предстоит еще изучить, насколько стоимость, определенная по предложенной методике, будет близка к рыночной. Так что налог на имущество физических лиц может быть введен не ранее 2006 года.

В новой редакции Налогового кодекса последней в списке федеральных налогов значится государственная пошлина. Когда эта глава может быть принята и введена в действие?

Думаю, в окончательном чтении законопроект о введении главы о госпошлине депутаты примут осенью. В августе в Думе прошло второе чтение, при подготовке к которому удалось найти компромисс практически по всем наиболее острым вопросам. Новая глава Кодекса должна вступить в действие с 2005 года.

Спасибо, что ответили на наши вопросы.