Интернет-интервью с И.Ю. Артемьевым, руководителем Федеральной антимонопольной службы: «Развитие антимонопольного законодательства в России»

Уважаемые посетители сервера!

Предлагаем вашему вниманию отчет корреспондента компании "Консультант Плюс" об интервью с руководителем Федеральной антимонопольной службы Игорем Юрьевичем Артемьевым, которое состоялось 7 сентября 2004 года. Тема интервью - "Развитие антимонопольного законодательства в России". Благодарим всех посетителей сервера, приславших свои вопросы для интервью.

Корр.: Игорь Юрьевич, Вы совсем недавно стали руководителем Службы, да и сама Служба образована была фактически одновременно с Вашим назначением. Интересно было бы узнать, каким Вы видите место Службы в новой системе органов власти; в чем, по Вашему мнению, состоят основные изменения, произошедшие после перехода ее из МАПа в ФАС, и что осталось неизменным.

Игорь Юрьевич: Федеральная антимонопольная служба - это, конечно же, часть Правительства России. Мы подчинены непосредственно Председателю Правительства РФ, что дает нам определенную гарантию независимости. Это правильно, поскольку мы еще должны контролировать и губернаторов, и мэров, и федеральные органы исполнительной власти, если они нарушают конкурентное законодательство. Естественно, Федеральная антимонопольная служба выполняет решения Правительства РФ. Но при этом мы можем доказывать свою правоту по соответствующим вопросам в Правительстве РФ, - чем мы, собственно, и заняты.

Если говорить о кардинальных изменениях, то они не связаны с новыми людьми, которые пришли в Службу, а связаны с тем, что в целом политическая ситуация в стране меняется. И мне кажется, что раньше крупный капитал, который монополизировал значительные производственные сферы, пользовался очень большим политическим влиянием, сейчас его роль ослабевает. Меняется государственная политика в области борьбы с монополиями, и мы это чувствуем. Соответственно, мы используем изменения в этой политической доктрине для того, чтобы стать более наступательными, более "кусачими", более злыми в хорошем смысле этого слова. Главная и самая трудная цель, которую я хотел бы назвать, эта цель - не допустить избирательного правоприменения. Казалось бы, главной целью должна быть борьба с картелями или еще что-то. Нет. Главная цель - это не допустить избирательного применения закона. Потому что если мы будем наказывать слабых, будем устраивать показательные процессы на примере несчастного предпринимателя без образования юридического лица и не будем замечать, когда у нас огромные, крупные олигархические структуры будут злоупотреблять своим положением на рынке, то такая служба не будет иметь доверия ни в обществе, ни в политических и  экономических кругах.

Если же говорить о каких-то неизменных ценностях, то они в России были сформулированы усилиями очень многих людей в начале 90-х годов, когда появились первые законы о конкуренции. В этом смысле цели остались прежние - это пресекать злоупотребление доминирующим положением, разрушать картели и жесточайшим образом за это наказывать, не допускать недобросовестной конкуренции и так далее. Вот это те цели, которые, на самом деле, являются едиными целями любого антимонопольного органа в любой стране. В этом смысле, я считаю, что были заложены хорошие основы теми людьми, которые здесь работали в 90-х годах. Я им за это благодарен. Очень многие из них, к счастью, остались и работают в нашей системе.

Корр.: Я хотел бы еще уточнить. В чем близость и отличия подходов Вашей Службы по сравнению с антимонопольным законодательством США, подобными службами в Европейских странах?

И.Ю.: Я скажу о главных отличиях. Для того чтобы понять, куда двигаться, нужно понять, чем мы отличаемся. Это была одна из первых моих задач - достигнуть этого понимания. Антимонопольные органы США имеют гораздо больше прав и полномочий. Во-первых, по штрафным санкциям за нарушение антимонопольного законодательства. Возьмем, например, такие небольшие правонарушения, как, скажем, неявка в антимонопольный орган для дачи соответствующих показаний или предоставление неполной или заведомо ложной информации. У нас за это можно выписать небольшой штраф, а у них речь идет либо о больших штрафах, либо о тюрьме на 30 дней по решению суда, которое выдается очень быстро. Почему так действуют в США? - Потому что опасность этих правонарушений для экономики страны в целом очень велика, не говоря уже о социальной сфере. Если говорить о штрафных санкциях за картели и за доминирование, то в западных странах если вас однажды антимонопольный орган поймал на создании картелей и доказал это в суде, штрафы составляют сотни миллионов долларов. Это приводит к банкротству компании и часто к разрушению бизнеса. Можно 19 из 20 раз выигрывать дело в суде, но при этом стоит только попасться один раз – и вы банкрот. Эти огромные штрафы - мощнейшее профилактическое средство. Параллельно действует программа так называемых смягчений: если ты хочешь, чтобы все-таки они тебе не присудили штраф, как "Майкрософту" миллиард долларов или как, например, витаминному картелю в Европе 236 миллионов евро, то ты идешь на сотрудничество с органами правопорядка, с антимонопольными органами, и рассказываешь им всю информацию о создании картеля. Т.е. даешь показания на тех, кто создал эту преступную организованную группу. Соответственно, в этом случае ты освобождаешься от ответственности. Программа смягчения работает только тогда, когда висит дамоклов меч очень серьезных штрафных санкций.

Корр.:  А у нас?

И.Ю.: У нас 178-я статья Уголовного кодекса применялась всего один раз, и дело было возбуждено уже тогда, когда ФАС на этом настоял. За всю историю антимонопольных органов в России ни один человек не был осужден по этой статье. Хотя, по сути, создание картеля - это одна из разновидностей крупного мошенничества.

Второй момент, в котором мы пока, к сожалению, тоже отстаем, связан с тем, что антимонопольные органы европейских стран, Соединенных Штатов, Канады, Австралии и др. имеют права так называемого расширенного дознания. Вместе с полицейскими и налоговыми инспекторами они могут выезжать на предприятия, проводить обыски, изымать документацию, которая может свидетельствовать о создании картелей или о других правонарушениях. Собственно, так добываются прямые и косвенные улики для суда. Мы таких прав лишены. Классический пример - Единая торговая компания (ЕТК), монополизировавшая рынок каустической соды. Десять заводов – производителей каустической соды и хлора, которые необходимы для очистки питьевой воды, заключили договоры с ЕТК на продажу всех 100% производимой продукции, что позволило ЕТК, которая сама ничего не производит,  увеличить цены в 2 раза. Это означает, что муниципальные бюджеты в 2 раза больше заплатили за обеззараживание питьевой воды. В конечном итоге это отразилось на потребителях, больше заплативших за коммунальные услуги. Причем по договору, который заводы-производители заключили с ЕТК, в случае, если завод захочет выйти из этого соглашения, то он должен будет заплатить огромный штраф. В результате участники сговора зарабатывают огромные деньги, а смежные отрасли – химическая, целлюлозно-бумажная и другие - несут убытки так же, как и социальная сфера.

Складывается парадоксальная ситуация: мы приходим в суд с договорами между ЕТК и заводами-производителями, говорим, что это согласованные действия, которые подпадают под ст. 6 закона о конкуренции. За это нарушение должны огромные штрафные санкции применяться. А нам в суде говорят: "Нет, вы не доказали, что это - согласованные действия. Принесите нам протокол, который они подписали, о согласованном повышении цен". Ну, это же абсурд! Это значит, нужно менять законодательство и нужно, чтобы суды осознали социальную опасность согласованных действий. Судебная власть независима от нас, мы не можем на нее давить. Но они же должны понимать, к чему это приводит. Если мы сейчас не доведем дело с ЕТК до конца, то такие вещи будут появляться и на других рынках. Инфляция будет расти. Мы добились возбуждения уголовного дела, первого за всю практику существования антимонопольных органов. Суд с ЕТК уже идет 7 месяцев и неизвестно, когда закончится. Но мы будем последовательно добиваться восстановления справедливой конкуренции на рынке каустической соды и хлора. Для этого мы настаиваем на увеличении штрафных санкций, и такое Постановление о резком увеличении штрафов по поручению Михаила Ефимовича Фрадкова Правительство уже приняло. В ближайшие дни мы внесем соответствующий законопроект. Я надеюсь, что до конца года он будет принят. В этом случае компаниям-нарушителям антимонопольного законодательства мало не покажется. Если нам удастся доказать в суде сговор, то компании будут вынуждены заплатить огромные штрафы государству, при этом как и сейчас возместить ущерб другим хозяйствующим субъектам, которым был нанесен ущерб.

Корр.: Да, это было бы хорошо. А как оценивать эффективность деятельности ФАС?

И.Ю.: Мы сейчас разработали так называемую стратегическую программу развития антимонопольной службы, ее цели и задачи по программно-целевому принципу. Этот документ в составе бюджета внесен в Правительство. Отдельно мы его дорабатываем к концу сентября на утверждение Председателя Правительства РФ. Как можно оценивать нашу работу? Во-первых, разрушение картелей. Это значит, что при нашей хорошей работе в целом цены не будут расти так быстро. Если мы разрушим картель ЕТК, то цена в нефтехимии будет в 2 раза меньше. То есть наш главный показатель - это общий рост цен в отраслях и в стране. И, соответственно, наиболее близко к нему подходящий - это индекс потребительских цен, т.е. инфляция. Мы знаем, что тарифы естественных монополистов дают примерно четвертую часть общей инфляции в стране. Соответственно, другая наша задача - контролировать естественных монополистов, чтобы они необоснованно не повышали тарифы. Наша работа должна приводить к общему снижению цен в экономике либо к меньшему темпу их роста, поскольку инфляция всегда существует.

Второй показатель – концентрированность экономики. Сегодня у нас сложилась такая ситуация, когда 1-2 человека владеют целыми отраслями промышленности. А это значит, что в этих отраслях они имеют такое доминирование, так повышают цены, что все смежные отрасли оказываются в очень сложном положении. Поэтому наша задача: стремиться к тому, чтобы была конкуренция, чтобы она развивалась. Какие есть для этого способы? Приватизация, например. Если правильно ее проводить – она является мощным способом развития конкуренции. Если неправильно – будет глупость. Нельзя, например, приватизировать водопроводно-канализационные сети, иначе будут проблемы.

А вот, например, в другом секторе есть ГУПы, которые содержат 20 котельных в одном городе. Раз это государственное унитарное предприятие, то там, естественно, все это дотируется из бюджета, и часто процветает воровство. Нужно взять эти 20 котельных, разделить на 5 штук по четыре, создать 5 предприятий, приватизировать эти котельные, чтобы туда частник вложил деньги, и дать им конкурировать друг с другом. А сети оставить в руках государства, чтобы можно было вовремя доставлять тепло к любому потребителю вне зависимости от собственника. Приватизация – мощный фактор.

Корр.: Понятно

И.Ю.: Если Вы обратили внимание, я часто употребляю слово "картель"? Я хочу донести до всех власть имущих, до населения, до общества, до юристов-профессионалов, чтобы они понимали, что это слово имеет очень большие последствия для экономики. За последние 10 лет его упоминание в прессе можно встретить редко.

Корр.: Я, пожалуй, только из книг. Причем, про Америку.

И.Ю.: А у нас, между прочим, страна картелей. Этот стремительный рост цен, который мы все время видим, он связан, я считаю, во многом с картелями. Все договариваются друг с другом! Мукомольная промышленность, казалось бы, уже достаточно конкурентный рынок, а на уровне переработки - картели. На бензоколонках – картели. Металл – картели. Я не страдаю манией преследования, но есть же объективные факторы, которые об этом говорят. Мы хотим, чтобы это звучало.

Кстати, мы перед Министерством образования будем ставить вопрос о том, чтобы разделу "Конкурентное право" в стандарте образования по специальности "Юриспруденция" уделялось больше внимания, были зачеты, экзамены по этой дисциплине. Нам очень важно, чтобы судьи, прокурорские работники, следователи, которые приходят после юридических факультетов, осознавали социальную важность соблюдения антимонопольного законодательства.

Корр.: Теперь давайте перейдем к вопросам посетителей нашего сервера. Планируется ли внесение изменений в Закон "О рекламе"? – Фирсов А. (Москва)

И.Ю.: Изменения в законодательстве происходят постоянно. Это касается и закона о рекламе, который является для нас одним из профильных. Соответственно, мы достаточно плотно работаем с рекламной проблематикой. Например, после принятия поправок, ограничивающих рекламу пива, к нам обратились пивовары, которые попросили разъяснить, какие именно ограничения будут на них наложены. Но одна из главных забот нашего ведомства – это разработка и принятие таких поправок в рекламное законодательство, которые решат проблему рекламы водки под видом безобидных товаров – конфет, минералки или маринованного перца. Проблема состоит в том, что недобросовестные производители производят водку под «сетевыми» брендами и в рекламных роликах основное внимание уделяют рекламе именно торговой марки, а не конкретного товара. Социологические опросы показывают, что граждане, знакомые с этими торговыми марками, воспринимают ролики, в которых вроде бы расхваливаются разрешенные товары, как рекламу водки. Мы будем разрабатывать механизм, который исключит возможность включать запрещенные к рекламе товары в сетевые бренды. Это как в футболе: если игрок играл за одну национальную сборную, то уже никогда не сможет выступать за другую. Если под какой-то маркой продается водка, то конфет с такой же или очень похожей маркой быть уже не может.

Корр.: Какова цель изменения существующего антимонопольного законодательства, почему изменять его понадобилось именно сейчас? - Владимир Антонов (Санкт-Петербург)

И.Ю.: Сейчас антимонопольное законодательство представлено двумя главными законами. Один из них регулирует антимонопольную деятельность на товарных рынках, другой – на финансовых. Законы эти не очень новые – например, тот, который регулирует товарные рынки, принимался еще в 1991 году. Мы считаем, что за тринадцать лет антимонопольная практика сильно обогатилась, и весь наш опыт должен быть вложен в новый закон. Прежде всего это будет один документ вместо действующих двух. Мы рассчитываем, что в нем будут серьезно расширены права антимонопольного ведомства. Сегодня, например, очень трудно доказать наличие сговора между экономическими агентами. Если дело доходит до суда, то судьи требуют от нас чуть ли не документального его подтверждения. Но ведь таких документов чаще всего просто не существует в природе! За рубежом большинство решений по антимонопольным делам выносятся на основе данных экономического анализа и косвенных улик. Мы полагаем, что это справедливо.

Другая проблема – штрафы. В нашей стране санкции за нарушение антимонопольных законов несопоставимы с прибылью, которую получают нарушители. Сейчас штраф составляет 15 тысяч долларов. Риск для монополистов минимален, а возможности – огромны. Мы считаем, что необходимо приближаться к стандартам стран Западной Европы и США, где уровень штрафов является неприемлемым даже для очень крупных компаний. Там они составляют от 100 миллионов до миллиарда евро. Доказанное картельное соглашение может довести его организатора даже до тюрьмы. У нас тоже есть соответствующая статья в Уголовном кодексе, но работает она очень плохо. Настройка механизмов антимонопольной деятельности, исправление допущенных ошибок и выработка новых подходов к решению задач антимонопольного регулирования – вот приоритеты нового закона.

Корр.: Какие принципы заложены в основу нового антимонопольного законодательства? – Сергей (Новосибирск)

И.Ю.: Главный принцип – законодательство должно быть понятно судам и однозначно применимо в случае судебного разрешения спора. Декларированные сегодня функции и полномочия антимонопольного органа, которых вполне достаточно для осуществления эффективной защиты конкуренции, могут быть последовательно реализованы лишь в том случае, если общественные интересы защиты конкуренции получат серьезную судебную защиту.

Корр.: Кто разрабатывает новый антимонопольный закон? Привлекаются ли к его разработке эксперты либо работа над ним ведется силами только специалистов ФАС? - Екатерина (Иркутск)

И.Ю.: Мы разрабатываем новый закон совместно с Министерством экономического развития и торговли. Мы также привлекали специалистов со стороны для участия в разработке нового закона. Нам будет интересно узнать мнение о нем практикующих юристов и общественности.

Корр.: Предполагает ли новое законодательство возможность частных исков? Если да, то не окажут ли они дестабилизирующее воздействие на рынки, став завуалированным орудием "выяснения отношений" между юридическими лицами? - Виктор Андреевич (Ярославль)

И.Ю.: С нашей точки зрения, появление у граждан возможностей подавать частные иски против монополистов самым положительным образом скажется на экономической ситуации в стране. По сути, это будет означать, что у граждан появится новая возможность отстаивать свои права, минуя чиновников. Более того, если такая норма начнет действовать, антимонопольная служба разработает механизм поддержки граждан, подающих частные иски против монополий. Эффективность работы нашего ведомства может серьезно возрасти.

Существует ли опасность, что эта норма может быть использована для нечестной конкуренции? Теоретически, конечно. Как это может происходить, мы видим на примере закона о банкротствах. Наша задача состоит в том, чтобы разработать механизм, который бы свел этот риск к минимуму. То есть, написать хороший закон.

Корр.: В последнее время на российском рынке наблюдается устойчивый рост цен на нефтепродукты, причем основные участники  рынка повышают свои цены вполне синхронно, с разницей в несколько дней. Как Вы считаете, есть ли основания считать, что в этом случае существует ценовой сговор, противоречащий законодательству? Можно ли в подобных случаях привлечь к ответственности участников сговора  в судебном порядке? - Евгений Семин (Москва)

И.Ю.: Такая работа проводится регулярно. Мы и наши коллеги в территориальных представительствах возбуждают дела о сговоре нефтяных компаний, проводят расследования и выдают предписания устранить нарушения антимонопольного законодательства. Проблема упирается в малый размер штрафов: пока суд да дело, пока проводится расследование, участники сговора продолжают поднимать цены и получать незаконные прибыли. В конце концов они вынуждены платить штраф, но по сравнению с полученной прибылью он оказывается совсем невелик. Надеюсь, что мы сможем решить эту проблему в новом законе.

Корр.: Учитывается ли антимонопольными органами при применении норм о недобросовестной конкуренции определение понятия "обычаев делового оборота", данного в  Гражданском кодексе Российской Федерации (статья 5 ГК РФ, ст. 4 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках")? – Александр (Калининград)

И.Ю.: Да, действительно, при возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по статье 10 Закона о конкуренции антимонопольный орган констатирует признаки недобросовестной конкуренции, указанные в статье 4 того же Закона, и оперирует понятием "обычаи делового оборота", которое раскрывается в Гражданском кодексе.

Корр.: Приведите, пожалуйста, примеры недобросовестной конкуренции, связанной с приобретением и использованием исключительных прав на средства индивидуализации хозяйствующих субъектов и их продукции (п. 2 ст. 10 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). - Олег Курлаев (Оренбург)

И.Ю.: Например, у нас рассматривалось дело между конкурентами в сфере интернет-торговли портативной техникой. Один из них, а именно предприниматель Сазонов, зарегистрировал в 1999 году в РосНИИРОС интернет-домен porta.ru, на котором стал активно продавать портативную технику. Компания "Стрелок-С" – конкурент Сазонова в конце 2002 года зарегистрировала в Роспатенте товарные знаки PORTA и ПОРТА. Мы рассмотрели заявление Сазонова о недобросовестной конкуренции со стороны компании "Стрелок-С" и признали, что действия "Стрелок-С" по приобретению и использованию исключительных прав на товарные знаки для вытеснения с рынка конкурента нарушают 10 статью Закона о конкуренции. Компания "Стрелок-С" не согласилась с нашим решением и обратилась в арбитражный суд. Арбитражный суд им отказал, а Роспатент принял решение о признании недействительным предоставления правовой охраны товарным знакам PORTA и ПОРТА.

Корр.: Подлежит ли непосредственному применению антимонопольными органами при рассмотрении дел об административных правонарушениях Конвенция по охране промышленной собственности от 20.03.1883, в частности ст. 10. bis указанной конвенции? – Олег Курлаев (Оренбург)

И.Ю.: В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. То есть статья 10. bis Парижской конвенции по охране промышленной собственности подлежит непосредственному применению антимонопольными органами.

Корр.: К сожалению, прекращен выпуск журнала "Вестник МАП". Планируется ли возобновление выхода журнала, если да, то в какие сроки? – Андреева И. (Балашиха)

И.Ю.: Работа корпоративного журнала обязательно возобновится, правда, по всей видимости, с нового года. Во многих странах издание антимонопольного органа пользуется повышенным спросом среди специалистов, работающих во всех отраслях экономики. Важно, чтобы наш журнал был по настоящему информативным, помогал работать компаниям. Наверное, он будет иным, чем раньше. Мы рассчитываем организовать на его страницах дискуссию по наиболее важным вопросам антимонопольной политики. Возможно, будет изменена система рассылки: нам кажется важным, чтобы новости о работе антимонопольного ведомства доходили до самых отдаленных регионов.

Корр.: Каковы Ваши прогнозы относительно перспектив и сроков принятия поправок к Закону "О конкуренции …"? – Татьяна (Москва)

И.Ю.: Поправки, которые предполагают увеличение пороговых значений сумм сделок, начиная с которых экономические агенты обязаны предоставлять сведения в антимонопольную службу, уже внесены в Госдуму. Это совместная инициатива Министерства экономического развития и торговли и ФАС. Наш законопроект внесен от имени Правительства, надеюсь, что на весенней сессии депутаты смогут принять его в целом.

Корр.: Изменит ли антимонопольный закон принципы контроля за слияниями-поглощениями? – Киселев  А.В. (Смоленск)

И.Ю.: Предполагается существенное  повышение «пороговых» значений активов организаций, начиная с которых осуществляется предварительный контроль экономической концентрации на товарных и финансовых рынках. По всей видимости, к такому критерию, как стоимость активов добавятся оборотные показатели, характеризующие деятельность по слияниям и поглощениям.

Корр.: Как изменятся полномочия ФАС по сравнению с полномочиями МАП? Как сочетается планируемая норма антимонопольного закона о возможности подавать частные иски с передачей функций по защите прав потребителей Роспотребнадзору? – Дмитрий (Калуга)

И.Ю.: Мы должны предоставить возможность гражданам напрямую обращаться в суды. Законодательство должно быть детализировано, чтобы они могли эффективно защитить свои права от монополистов. Однако передача функций защиты прав потребителей в Роспотребнадзор прямо не связана с темой подачи частных исков. Задача защиты от монополистов значительно шире, чем проблема защиты прав потребителей.

Корр.: Игорь Юрьевич, большое спасибо за уделенное внимание, за интересные ответы и высказанную четкую позицию по развитию Вашей Службы.

И.Ю.: Спасибо Вам. Я заинтересован в том, чтобы Служба была "прозрачной". Буду рад Вас видеть, будет интересен Ваш взгляд и мнение посетителей Вашего сайта примерно через полгода. Мы пока вырабатывали политику и только начали ее реализовывать. А собственно эффективность работы будет более-менее видна через полгода.