ВОПРОСЫ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

Актуальность проблемы качества управления в настоящее время очевидна как для отдельных российских компаний, так и для экономики России в целом. В зависимости от принадлежности объекта управления к конкретному сектору экономики или государственной деятельности, а также от его размеров и других параметров меняется набор признаков управления, характеризующих качество этого управления.

В связи с тем, что деятельность государственных учреждений регламентирована типовыми положениями в большей степени, чем в бизнесе, количество «степеней свободы» при выборе управляющих решений в рамках государственного учреждения меньше, чем на коммерческом предприятии. Однако из этого не следует делать вывод, что управление в государственном учреждении проще, чем в коммерческой организации.

Учитывая имеющиеся трудности в организации управления, мы пытались найти такие измерители, которые показали бы, в какой мере мы используем свой потенциал при управлении, насколько система управления соответствует объекту управления, проанализировать методику оценки качества управления в отделениях ПФР.

В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, последний образован в «целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ». Следовательно, услуга, которую оказывает Пенсионный фонд, состоит в управлении. И речь должна идти о качестве этой услуги, то есть о качестве управления финансами пенсионного обеспечения.

Определение объекта исследования достаточно ясно показывает, что формально организационная структура, порядок финансирования, штатное расписание отделения и другие вопросы регламентируются законодательными и нормативными документами.

Пенсионный фонд РФ – это самостоятельное финансово – кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской федерации.

Региональное отделение Пенсионного фонда России является структурным подразделением ПФР, создается по решению Правления Пенсионного фонда Российской Федерации для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в субъекте РФ.

Здесь, на наш взгляд, нормативно не определены миссия отделения Пенсионного фонда и стратегические цели, которые могут отличать конкретное отделение от других отделений в пределах типовых ограничений.

Миссия ПФР – организация надежного и справедливого пенсионного обеспечения населения при наступлении страхового случая.

Миссия отделения ПФР – обеспечение безупречной реализации части миссии ПФР на региональном уровне (полномочия ОПФР `уже, чем ПФР).

Стратегическая цель ОПФР зависит от текущего состояния качества управления и может меняться в связи с изменением состояния управления в ПФР.

В процессе постановки задачи оценки системы управления отделением ПФР были сделаны следующие выводы:

• задача оценки качества управления в отделении в целом должна быть решена вне отделения, то есть на более высоком уровне иерархии управления, либо независимым экспертом,
• при формулировании внешним экспертом типового критерия качества управления отделением эксперт должен располагать информацией о возможном диапазоне изменения частных показателей качества в отделении (например, показатель миграции лиц разных возрастных групп в регионе влияет на исполнение бюджета соответствующего отделения),
• метод оценки качества управления отделений, используемый внешним экспертом, не может быть единым для всех отделений ПФР, так как имеются коренные отличия, которые должны учитываться в оценках,
• диапазоны изменения факторов, определяющих качество управления, объективно различны в разных регионах (например, текучесть кадров в промышленно развитых регионах будет снижать показатели качества управления ОПФР в этих регионах по сравнению с депрессивными регионами, хотя прямой заслуги последних в данном процессе нет).

Ключевое отличие управления в коммерческих организациях от управления в государственных учреждениях состоит в механизме реализации обратной связи. В коммерческих организациях этот механизм прост. Контур обратной связи содержит следующие звенья: повышение качества управления – повышение конкурентоспособности продукции – рост прибыли – направление части дополнительной прибыли на повышение качества управления. И вновь по той же цепочке.

В государственных учреждениях, оказывающих бесплатные услуги, действие механизма обратной связи не так прозрачно, но его можно проследить на примере ОПФР:

• вследствие начатой пенсионной реформы размер назначаемой пенсии напрямую увязывается с размером заработной платы работника и с перечисляемыми за него суммами страховых взносов, поэтому персонифицированный учет сведений о стаже и заработке формирует контур обратной связи,
• обратная связь по бюджету: после утверждения бюджета фактическое исполнение сопоставляется с плановым, и принимаются соответствующие управляющие решения,
• обратная связь по качеству услуг: установление нормативов качества (среднее значение сроков назначения или перерасчета пенсии, среднее количество обоснованных претензий пенсионеров, средний срок выплаты пенсий) – контроль отклонений от нормативов или поощрение за отсутствие таковых - анализ объема санкций - выработка управляющих воздействий (изменение технологии или объема привлекаемых ресурсов, корректировка нормативов и т.д.),
• обратная связь по другим косвенным показателям работы: планирование показателей – сопоставление фактического исполнения с планом – учет меры и качества исполнения плана при реализации санкций или поощрений работников и руководителей подразделений отделения Фонда – составление нового плана.

Наиболее приемлемой для описания реальной системы управления отделением ПФР мы сочли модель на основе системного подхода. Основными компонентами такой модели (см. 1) являются базовые элементы систем: «вход», «процесс», «выход», «внешняя среда» (последняя обеспечивает функционирование канала обратной связи).

1. Базовые элементы систем.

Для анализируемой системы (объекта управления в целом) атрибуты модели представлены в таблице 1.

Таб. 1.

Технология и методика оценки качества работы специалистов по назначению и перерасчету пенсий состоит в следующем.

С целью исключения ошибок при назначении и перерасчете пенсии в отделении используется технология двукратной проверки работы специалистов.

2 . Схема двукратной проверки работы специалиста после назначения или перерасчета пенсии в Отделении ПФ по КБР.

Еженедельно управляющий, заместители управляющего и начальники ведущих отделов получают справки о прохождении всех пенсионных дел. Справки содержат как сводную информацию по отделению и управлениям, так и информацию по работе каждого специалиста. После статистической обработки данных рассчитываются следующие показатели:

• средний процент ошибок по отделению,
• средний процент ошибок по управлению,
• процент ошибок по каждому специалисту.

В базе данных формируются сведения за прошлую неделю и нарастающим итогом с начала года по данным показателям. После этого осуществляется расчет общего составного индекса качества обработки пенсионных дел.

Средний процент ошибок p_ji, допускаемых j -м специалистом i- го управления по назначению пенсии, рассчитывается по формуле:

, где

n_ji – количество допущенных специалистом ошибок за рассматриваемый период,

l_ji – количество дел, обработанных специалистом за рассматриваемый период.

Средний процент ошибок, допущенных специалистами i -го управления за рассматриваемый период, рассчитывается по формуле:

, где mi - количество специалистов в i - м управлении.

Средний процент ошибок p, допущенных специалистами отделения за рассматриваемый период, рассчитывается по формуле:

, где k - - количество управлений в отделении.

Аналогично рассчитываются проценты и индексы нарушений по срокам рассмотрения пенсионных дел.

Обозначив процент нарушений по срокам и индекс нарушений по срокам соответственно символами q_ji и J_ji, можно путем расчета взвешенной суммы с использованием коэффициентов взвешивания найти комплексные индексы:

Ipqji – комплексный индекс качества j – го специалиста в i –ом управлении,

Ipqj – комплексный индекс качества для j – го специалиста в отделении,

Ipqi – комплексный индекс качества специалиста i –го управления.

Ipqji= a_q*p_ji+a_p* q_ji

Ipqji= b_q*p_ji+b_p*q_ji, где a_p, b_p, – весовые коэффициенты по ошибкам , а a_q, b_q, - весовые коэффициенты по нарушениям сроков обработки пенсионных дел.

Комплексный индекс качества i –го управления в отделении:

Ipqi= c_q*p_i+c_p*q_i

a_p+a_q= b_p+ b_q= c_p+ c_q=1

где c_p, c_q – весовые коэффициенты соответственно по ошибкам и по нарушениям сроков обработки пенсионных дел.

Надежность работы системы характеризуется ее устойчивостью. Показатель надежности основан на уровнях ошибок первого и второго рода и определяется как:

V = (1 – α ) ( 1 – β),

где α – уровень ошибок первого рода ( когда ошибается 1 специалист управления)
β – уровень ошибок второго рода ( когда ошибается контролер).

Если речь идет о качестве обслуживания пенсионеров при посещении ими управления регионального ОПФР, то качество складывается из всех деталей, начиная с того момента, как посетитель вышел из общественного транспорта и направился к зданию управления, и заканчивается в момент, когда посетитель после приема приступил к своим делам. Это значит, что качество зависит не только от того, сколько времени посетитель затратил на ожидание в очереди на прием к специалисту, но и даже от того, кто и как встретил его в вестибюле, и как выглядит этот вестибюль.

Поэтому, качество обслуживания посетителей отделения ПФР могут характеризовать следующие показатели:

• продолжительность периода ( в днях) от момента подачи заявления на новое назначение или перерасчет пенсии до получения соответствующей пенсии,
• сроки выдачи пенсий,
• количество посещений пенсионером управления ПФР для решения какого – либо вопроса,
• время пребывания в очереди к специалистам,
• условия пребывания в очереди,
• психологическая атмосфера при общении со специалистами и персоналом управления,
• средняя продолжительность обслуживания посетителей (в минутах),
• качество информирования посетителя по любым вопросам, касающимся назначения, перерасчета или выплаты пенсии,
• культура общения специалиста с посетителем,
• техническая оснащенность специалистов,
• квалификация специалистов,
• форма выдачи ответа посетителю,
• порядок рассмотрения устных и письменных обращений граждан по другим вопросам,
• возможность оформления части документов непосредственно в здании управления,
• транспортная доступность управления и многое другое.

Из приведенного перечня факторов видно, что количественно измеримой является меньшая часть показателей, среди них показатели, связанные со временем ожидания приема.

Время ожидания приема определяется порядком распределения посетителей между специалистами управления. После создания ЕПС в управлениях отделения ПФР изменен порядок распределения посетителей : посетитель не ждет очереди к закрепленному за ним специалисту (по району проживания), как это было ранее, а сразу направляется к тому работнику отделения, который в настоящее время свободен (см. 3).

3. Схема обслуживания посетителей в Управлениях ОПФР по КБР.

Предпосылками внедрения многоканальной формы обслуживания клиентов послужили:

• организация единого места хранения пенсионных дел (хранилища),
• автоматизация поиска пенсионных дел в архиве.

Организационные мероприятия, проведенные в ОПФР для перехода к многоканальной форме обслуживания:

• оснащение компьютерами всех специалистов, занятых на приеме посетителей,
• подключение их к локальной вычислительной сети,
• введение диспетчеризации управления потоком посетителей,
• организация информирования диспетчера о состоянии всех специалистов («занят», «свободен») в любой момент времени,
• наличие базы данных пенсионных дел,
• автоматизация хранилища пенсионных дел и подключение компьютера специалиста хранилища к локальной сети (по заявке диспетчера пенсионное дело из хранилища извлекается раньше, чем посетитель оказывается в кабинете специалиста),
• организация работы специалистов в режиме реального времени.

На примере управления г. Нальчика описанные преобразования обеспечили достижение следующих результатов:

• сократилось среднее время ожидания обслуживания посетителями с 1,28 часа до 0,006 часа,
• сократилось среднее количество ожидающих в очереди с 3,2 до 0,07 ,
• повысилась средняя производительность труда специалистов по перерасчету пенсий.

Как следствие:

• повысилось качество обслуживания посетителей (кроме сокращения времени ожидания улучшились условия пребывания посетителей в управлении),
• высвободившиеся ресурсы (служебные помещения и персонал) стало возможным использовать для других целей, в первую очередь, для повышения качества обслуживания пенсионеров,
• производится отслеживание каждого перемещения посетителя и регистрируется большинство событий, связанных с обслуживанием посетителя (фиксируется время посещения специалиста, фамилия специалиста, причина посещения, возможно, краткое содержание ответа).

Все это значительно интенсифицирует труд специалистов управления и создает базу для разрешения в будущем спорных вопросов.

Оценку качества управления в ОПФР для внешних пользователей объективно дает присвоение рейтинга, основу которого составляет мнение экспертов по каждому из специально устанавливаемых показателей. Здесь определяющую роль имеют количество факторов, учитываемых при расчете рейтинга, и значимость факторов (веса).

В таблице 2 представлены перечни факторов, учитываемых при расчете рейтинга известными рейтинговыми компаниями, а также предлагается перечень факторов, которые могут быть использованы для характеристики качества управления отделений ПФР.

Факторы, касающиеся Пенсионного фонда, разделены на две группы: внешние (для оценки качества управления в ОПФР) и внутренние (для оценки качества работы структурных подразделений ОПФР).

В таблице 3 приведен перечень факторов, характеризующих отделение с точки зрения качества управления, и предложены значения весовых коэффициентов, учитывающих важность фактора, для расчета рейтинга. Причем , для исключения субъективности оценок специалистов перечень факторов определяется путем экспертного опроса.

Отделения ПФР. Таб. 3

*каждый показатель эксперты оценивают максимум в 100 баллов от худшего значения (0 баллов) к лучшему (100 баллов).
**итоговый показатель рассчитывается как взвешенная сумма баллов по всем факторам (показателям).

Одна и та же группа экспертов составляет расчеты качества корпоративного управления для каждого региона, участвующего в рейтинге. После сортировки таблиц по величине рейтинговых коэффициентов (в таблице 3 обозначен в строке «итого») формируется перечень регионов (отделений), расположенных по величине рейтингового коэффициента, то есть искомый рейтинг.

1. Задача управления организациями в России в настоящее время является одной из самых актуальных для экономического развития государства.
2. Теоретические основы оценки качества корпоративного управления в России находятся в стадии становления, и для их более глубокой разработки требуются дальнейшие исследования, а также время на получение серьезных результатов.
3. Имеющиеся результаты прикладных разработок и научных исследований позволяют решать частные задачи управления; управление сложными организационными системами, несмотря на прогресс в области научного менеджмента, остается в значительной степени искусством.
4. Научные разработки в области управления организациями в основном посвящены исследованию коммерческих структур. Поэтому вопросы оценки качества управления государственными учреждениями, оказывающими бесплатные услуги населению, требуют проведения дальнейших исследований.
5. Экономический и социальный эффект от повышения качества корпоративного управления трудно поддаются количественному измерению. Но, по оценкам специалистов, только потери от недооцененности акций российских предприятий из – за низкого качества корпоративного управления составляют 40 – 50 млрд. долларов США.
6. Региональные отделения ПФР, находящиеся в стадии интенсивного реформирования, остро нуждаются в решении проблемы повышения качества корпоративного управления, и могут быть хорошим полигоном для внедрения прогрессивных технологий корпоративного управления.
7. Представленные в данной работе решения, хоть и носят частный характер, обеспечивают существенный социальный эффект от своего внедрения.
8. Система управления регионального отделения ПФР является подсистемой системы управления ПФР, то есть системы более высокого уровня. Поэтому задача оценки качества работы отделения в целом (как подсистемы) может быть полноценно решена только на уровне системы. Следовательно, для оценки качества управления в отделении как подсистемы нужно использовать критерии системы (ПФР), то есть критерии, внешние по отношению к системе управления.
9. Предложенный в работе перечень признаков качества корпоративного управления и вариант расчета рейтинга могут служить основой для разработки типовой методики оценки качества корпоративного управления для отделений ПФР.

• Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.
• Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ. Об обязательном пенсионном cтраховании в Российской Федерации.
• Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ. О трудовых пенсиях в Российской Федерации.
• Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 2122-1. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации.
• Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. 16.05.2003 г
• Вестник Пенсионного фонда России. Официальное издание ПФР. 2003, № 1.
• Вентцель Е.С., Овчаров Л.А. Задачи и упражнения по теории вероятностей. — М.: Высшая школа, 2002
• Гибсон Дж. Л. и др. Организации: поведение, структура, процессы. — М.: ИНФРА-М, 2000.
• Джордж С., Веймерскирх А. Всеобщее управление качеством : стратегии и технологии, применяемые сегодня в успешных компаниях. (TQM) . – СПб.: «Виктория плюс», 2002.
• Информационные технологии контроля качества функционирования СОТ . www.cfin.ru/press/afa/2000-4/52_bak2.shtml .
• Клейнрок K. Вычислительные системы с очередями. М.: Мир, 1979
• Лапидус В.А. Всеобщее качество (TQM) в российских компаниях. – М.: ОАО "Типография "Новости", 2002.
• Питеркин С.В., Оладов Н.А., Исаев Д.В. Точно вовремя для России. Практика применения ERP – систем. М.: Альпина Паблишер, 2002.
• Свиткин М.З. От менеджмента качества к качеству менеджмента . www.stq.ru/stqsite/
• Управление человеческими ресурсами./ Под ред. М. Пула, М. Уорнера. — СПб.: Питер, 2002
• Харрингтон ДЖ. Управление качеством в американских корпорациях. М. Экономика, 1990.