Земли общего пользования. Улицы, скверы, бульвары

Есть темы в российском законодательстве, которые вызывают неоднозначное толкование не только у граждан, но и у юристов. Среди вопросов земельных отношений правовой режим земель общего пользования является одним из самых сложных. Однако обойти его стороной не представляется возможным, особенно сейчас, когда заново формируется институт землепользователей и землевладельцев.

Терра инкогнита

Законодательные нормы, касающиеся земель общего пользования, можно найти в Гражданском, Земельном, Градостроительном, Административно-правовом кодексах и ряде законах. Однако это не дает четкого представления о предмете.

Начнем с определения. Как таковое оно встречается в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ), но касается не земель, а земельного участка общего пользования. Статус общего пользования имеют «не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких‑либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка» (п.1 ст. 262 ГК РФ).

Из данного определения следует, что речь идет о государственных или муниципальных землях, в отношении которых у граждан есть следующие права. Они могут находиться на этих участках и пользоваться природными объектами. Право присутствия ничем не ограничено; право пользования ограничено законами и собственником земли, то есть государственным или муниципальным органом.

А где мне взять такую землю

Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) в ст. 85 поясняет, что к землям общего пользования относят участки, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и др. В категориальной системе эти объекты причисляют исключительно к землям поселений, которые делятся на различные территориальные зоны: жилые, рекреационные, зоны инженерных и транспортных инфраструктур и др. Примечательно, что земли общего пользования не являются самостоятельной территориальной зоной, а входят в состав других зон. Это понятно на примере автомобильных дорог, которые, с одной стороны, относятся к зоне инженерных и транспортных инфраструктур, а с другой — являются объектом общего пользования всех граждан.

Земельные участки общего пользования могут входить и в состав рекреационных зон. В первую очередь, это лесопарки, пляжи, скверы и другие территории, являющиеся местом отдыха населения. Многие из перечисленных объектов входят и в состав лесного фонда, например Лосиный остров или Воробьевы горы. И здесь возникает первая из правовых коллизий. Хотя действующее законодательство прямо не предусматривает земли общего пользования на иных категориях земель, кроме поселений, но граждане, гуляя по лесу, в полной мере реализуют свои права беспрепятственно находиться на данных территориях и с известными ограничениями пользоваться природными объектами (собирать грибы, ягоды, лекарственные травы и т. п.). При этом закон предписывает гражданам соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, не допускать поломок и порубок деревьев и кустарников, засорения лесов и иных нарушений. Таким образом, лес, принадлежащий государству, никак не может быть отнесен к землям поселений, но фактически включает участки общего пользования.

В качестве другого примера земель общего пользования можно привести водные объекты, предназначенные для купания, катания на лодках и т. д. При этом местная администрация может устанавливать места, где в целях охраны жизни и здоровья граждан указанные виды общего водопользования запрещены.

Чья земля?

Правовой режим земель общего пользования проясняет п. 12 ст. 85 ЗК РФ. В соответствии с законодательством такие земельные участки не подлежат приватизации. Аналогичная норма права содержится и в Федеральном законе от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В п. 8 ст.28 Закона говорится, что земельные участки, находящиеся в составе земель общего пользования, отчуждению не подлежат. Однако в том же документе содержится норма, приводящая к очередному правовому тупику. Закон признает обязанность собственника здания или сооружения, расположенного на муниципальной земле, оформить участок под объектом недвижимости и рядом с ним в собственность или аренду. Как известно, земли общего пользования также являются муниципальными (государственными), следовательно, ничто не должно препятствовать их приватизации владельцем здания, кроме… нормы о запрете на приватизацию земель общего пользования.

Остается аренда. Отказаться от заключения соглашения аренды юридическое лицо не имеет права. Договор аренды — единственно допускаемая законом правовая форма, в которую можно облечь гражданские отношения с приватизированным строением и находящимся под ним земельным участком, входящим в состав земель общего пользования. Заключив договор аренды, юридическое лицо обязано платить арендную плату и налоги.

Но здесь нас поджидает еще один подводный камень. В ч. 2 ст. 606 ГК РФ дано определение договора аренды. Из него следует, что арендуемое имущество передается во временное владение и пользование конкретному лицу — арендатору, который регулярно вносит плату за использование участка. Но если речь идет о территории, входящей в земли общего пользования, то ситуация становится неоднозначной. Права передаются одному лицу, а пользоваться землей по закону могут все, причем в отличие от арендатора бесплатно.